PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA VAIKENI AIKUISTEN PERUSOPETUKSEN SÄÄNTELYN PÄIVITTÄMÄTTÖMYYDESTÄ (5.12.2021)

Perustuslakivaliokunta antoi 2.12.2021 sivistysvaliokunnalle lausunnon (PeVL 48/2021 vp) hallituksen esityksestä eduskunnalle laeiksi perusopetuslain, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain, lukiolain ja tutkintokoulutukseen valmentavasta koulutuksesta annetun lain muuttamisesta (HE 127/2021 vp). Esityksessä on kyse lähinnä kurinpitoa koskevista säännöksistä.

Lausunnossa ei puututa aikuisten perusopetukseen, jonka päivittämättömyys kuitenkin koskee hallituksen esitystä.

Aikuisten perusopetusta oli käsitelty seuraavassa kahdessa valiokunnalle annetussa kirjallisessa asiantuntijalausunnossa:

LaN Anna-Stiina Tarkka, oikeusministeriö, demokratia- ja julkisoikeusosasto, 21.10.2021: "Oikeusministeriö kiinnittää huomiota esimerkiksi siihen, että myös aikuisopiskelijalle voidaan perusopetuslain 36 §:n 1 momentissa säädetyillä perusteilla antaa kirjallinen varoitus tai opiskelija voidaan erottaa enintään yhdeksi vuodeksi. Nähtävästi myös aikuisopiskelijan määräaikaisesta erottamisesta päättää perusopetuksen järjestäjän asianomainen monijäseninen toimielin (36 a §:n 7 mom — tosin kyseiseen säännökseen ei 46 §:ssä viitata)."

Lausunnossa oli siis ainakin osittain havaittu 46 §:n sovellettavien säännösten luettelon päivittämättömyys. Sitä ei kuitenkaan ollut pohdittu enempää.

Pauli Rautiainen, sosiaalioikeuden yliopistonlehtori, Itä-Suomen yliopisto, julkis-, hyvinvointi- ja valtiosääntöoikeuden dosentti, 21.10.2021: "Hallituksen esityksessä on valittu sääntelytekniikka, jossa lapsen edun ensisijaisuudesta säädetään koulutusmuotokohtaisissa laeissa. Ottaen huomioon esimerkiksi ns. aikuisten perusopetuksen käsittelyn koulutusoikeudellisessa lainsäädännössä, olisi kenties yhtäältä ollut systematiikan kannalta selkeämpää sisällyttää lasten edun ensisijaisuutta koskeva säännös pikemminkin tässä yhteydessä oppivelvollisuuslakiin kuin koulutusmuotokohtaisiin lakeihin."

Myöhemmin samassa kappaleessa Rautiainen viittaa oppivelvollisuuslain perustuslakivaliokuntakäsittelyn (PeVL 43/2020 vp) yhteydessä lausumaansa. Tuolloin hän sanoi, ettei ota kantaa esimerkiksi muutoksenhakua koskeviin kysymyksiin, mikä olisi ollut ainoa yhteys perusopetuslain 46 §:n luetteloon (42 §:n uuden 7 kohdan kautta). Sen sijaan hän tuolloin tähdensi, että aikuisten perusopetuksessa olisi esitetyn oppivelvollisuuslain mukaan sekä oppivelvollisia että muita kuin oppivelvollisia (18 vuoden iän täyttäminen siis rajana) ja että edellisiä koskee perustuslain 16 §:n 1 momentti ja jälkimmäisiä 2 momentti. Täten yllä olevassa lainauksessa hän ei puuttunut 46 §:n luettelon päivittämättömyyteen.

Näiden lausuntojen tarkastelua jatketaan seuraavan jakson jälkeen.

Seuraavan kirjoitin odotellessani perustuslakivaliokunnan lausunnon valmistumista:

Asia kiinnostaa yhdistystämme, sillä yhdistyksemme teki 7.4.2017 opetus- ja kulttuuriministeriölle esityksen (yhdeksän täydennystä 2017–2021), jolla aikuisten perusopetuksesta säätävän perusopetuslain 46 §:n alussa oleva tähän opetukseen sovellettavien muiden saman lain säännösten luettelo päivitettäisiin. Luettelon päivittäminen on aina laiminlyöty perusopetuslakiin (628/1998) muualla muutoksia tehtäessä, ja alaikäisen opiskelijan huoltaja käyttää yhä sitä valtaa, jota ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa ja lukiolaissa käyttää opiskelija itse. Näin erityisesti viittauksessa uskonnon ja elämänkatsomustiedon opetuksesta säätävään pykälään. Yhdistyksemme puheenjohtajana kantelin esityksemme tueksi samoin 7.4.2017 eduskunnan oikeusasiamiehelle ongelmista, joita luettelon päivittämättömyys aiheutti Opetushallitukselle sen määräämissä aikuisten perusopetuksen opetussuunnitelman perusteissa. Ministeriö torjui 14.7.2017 esityksemme, mutta monipolvinen kantelutoimintani johti siihen, että apulaisoikeusasiamies siirsi kanteluni käsittelyn opetus- ja kulttuuriministeriölle, joka antoi 13.12.2017 siltä vaaditun lausunnon. Sen mukaan tarpeenmukaiset säännösmuutosesitykset on tarkoitus antaa vuoden 2018 aikana ja opetussuunnitelman perusteita päivitetään säännösmuutosten mukaisesti. Mutta luvattuja säännösmuutosesityksiä ei ole kuulunut.

Yhdistyksemme antoi 21.9.2021 sivistysvaliokunnalle lausunnon hallituksen esityksestä; ks. uutiseni (21.9.2021) [HTML]. Lainaan lausuntomme lopun:

Valiokunnan olisi harkittava lausunnon pyytämistä perustuslakivaliokunnalta 46 §:n tilanteesta ja sen hallituksen esityksen käsittelylle aiheuttamasta hankaluudesta.

Perustuslakivaliokunnalla voisi olla sanottavaa siitäkin, että uutta 3 a §:ää lapsen edun ensisijaisuudesta ei hallituksen esityksessä ehdoteta lisättäväksi 46 §:n luetteloon (nykyisellään vielä vasta periaatteellisesti). Eikö Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksien yleissopimusta tältä osin halutakaan korostaa myös aikuisten perusopetuksessa oppivelvollisuutta suorittavien suhteen?

Varmuuden vuoksi yhdistyksemme lähetti 22.9.2021 perustuslakivaliokunnalle lausunnon; ks. uutiseni (22.9.2021) [HTML]. Saateviestissä sanoin, että ei olisi haittaa, vaikka lausuntomme jäisi kansalaiskirjeeksi (kuten se tietysti jäisi), kunhan se saatetaan ajoissa valiokunnan tietoon ja vaikka mahdollisille varsinaisille perustuslakiasiantuntijoille esitettäväksi heidän lausuntojaan varten (en tiedä, saattoiko valiokunta edes epävirallisesti menetellä niin).

Perustuslakivaliokunta kutsui 23.9.2021 kuultavaksi: opetus- ja kulttuuriministeriön edustaja, oikeusministeriön edustaja, professori Janne Salminen [julkisoikeus, Turun yliopisto], professori Sakari Melander [rikosoikeus, Helsingin yliopisto] ja yliopistonlehtori Pauli Rautiainen [sosiaalioikeus, Itä-Suomen yliopisto]. Valiokunta päätti 27.10.2021 jatkaa asiantuntijakuulemista ja kutsui kuultaviksi: professori Tuomas Ojanen [valtiosääntöoikeus, Helsingin yliopisto] ja professori Kaarlo Tuori [emeritus, yleinen oikeustiede, Helsingin yliopisto].

Kaikille viidelle nimeltä mainitsemalleni asiantuntijalle lähetin yhdistyksemme lausunnot sivistys- ja perustuslakivaliokunnille. Kerroin aikuisten perusopetuksen sääntelyn epätäsmällisestä tilasta ja kuinka hallituksen esitys kärsii siitä. Kerroin pitäväni tilannetta myös perustuslain kannalta ongelmallisena, sillä perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin, ei siis kuvitelmaan siitä, mitä lain mahdollisesti ajatellaan olevan. Hallituksen esityksessä uusi säännös lapsen edun ensisijaisuudesta asettaisi oppivelvollisuutta aikuisten perusopetuksessa suorittavan muita heikompaan asemaan vastoin perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusvaatimusta. Opetus- ja kulttuuriministeriö väistää hallituksen esityksissä ongelmasta kertomisen ja vaikenee vastineissaan sivistysvaliokunnalle esittämästämme kritiikistä vastoin perustuslain 47 §:ää eduskunnan tietojensaantioikeudesta. Se, että perusopetuslain 46 §:n sovellettavien säännösten luettelon kokonaispäivitys jätetään hoitamatta, estää minua toimimasta niin, että 46 §:n sovellettavien säännösten luettelossa uskonnon ja elämänkatsomustiedon opetusta koskevaan pykälään viitattaisiin siten, että siinä tarkoitetut oppilaan huoltajan tahdonilmaisut tekee alaikäisenäkin opiskelija itse. Kuitenkin perustuslain 2 §:n 2 momentin mukaan kansanvaltaan sisältyy yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan kehittämiseen. Ja minä siis pyrin edistämään perustuslain 11 §:n opiskelijoille takaamaa uskonnon ja omantunnon vapautta.

Asiantuntijoille ja perustuslakivaliokunnalle jätin kannan ottamisen siihen, onko tilanteessa kyseessä todellakin perustuslain vastaisuus. Mutta jäin itse epätietoiseksi siitä, voisiko valiokunta silloin päättää muusta kuin siitä, että hallituksen esitykseen sisältyvä laki perusopetuslain muuttamisesta voidaan sellaisena hyväksyä vain perustuslain säätämisen järjestyksessä. Se olisi typerää, sillä 46 §:n luettelon päivitys vaatisi oman lakihankkeensa, jolla tämän hallituksen esityksen etenemistä olisi tarpeetonta pysäyttää.

Jälkikäteen kuitenkin huomasin, että Valiokuntaopas 2019 jaksossa perustuslakivaliokunnan lausunnon merkityksestä sanoo seuraavaa:

Perustuslakivaliokunnan valtiosääntöisestä asemasta ja perustuslain 74 §:ssä säädetystä tehtävästä johtuu, että myös perustuslakivaliokunnan muilla valtiosääntöoikeudellisilla huomautuksilla on perustuslain tulkintaan liittyvinä kannanottoina vahva painoarvo. Perustuslakivaliokunnan muita kuin ponsiosassa esitettyjä valtiosääntöoikeudellisia huomautuksia ei tule ilman asianmukaisia perusteita sivuuttaa mietintövaliokunnassa.

Tämän perusteella perustuslakivaliokunta voisi lausunnossaan toimia aikuisten perusopetuksen sääntelyn suhteen niin, että sivistysvaliokunta joutuisi ottamaan sen huomioon, mieluiten lausumaehdotuksena. Toisaalta sama lähde sanoo myös:

Perustuslakivaliokunnan lausunnon mahdollisesti sisältämät lainsäädäntötekniset ja vastaavat muut kuin perustuslakiin tukeutuvat kannanotot ovat merkitykseltään samassa asemassa kuin muidenkin valiokuntien lausunnoissa esitetyt kannanotot.

Tietysti 46 §:n luettelon päivittämättömyys on vähintäänkin lainsäädäntötekninen ongelma. Mutta olisi uutta, jos perustuslakivaliokunta toteaisi ainakin sen.

Seuraava on luettelo niistä perustuslakivaliokunnan lausunnoista, joissa oli jätetty puuttumatta perusopetuslain 46 §:n 1 momentin sovellettavien säännösten luettelon epätäsmällisyyteen, vaikka olisi ollut syytä (kenellekään ei kai ongelma vain tullut mieleen); kussakin yhteydessä on mainittu asianomainen perusopetuslakia muuttanut laki, hallituksen esitys, valiokunnan (LaV: lakivaliokunta) mietintö, perustuslakivaliokunnan lausunto ja kyseiset lain säännökset:

Laki 13.6.2003/477: HE 205/2002, SiVM 18/2002, PeVL 70/2002: Lisätty 31 a, 36 a–c §:t.

Laki 30.12.2013/1267: HE 66/2013, SiVM 10/2013, PeVL 35/2013: Lisätty 35 a, 36 d–i §:t (36 h–i §:t eivät relevantteja). Muutettu 36 a §:n 7 mom., 47 a §.

Laki 7.8.2015/959: HE 230/2014, LaVM 26/2014, PeVL 55/2014: Lisätty 42 a–f §:t.

Laki 5.7.2019/831: HE 29/2018, LaVM 18/2018, PeVL 50/2018: Muutettu 36 a, 42 a §:t.

Laki 26.6.2020/521: HE 86/2020, SiVM 8/2020, PeVL 18/2020: 20 a § syksy 2020 — koskeeko 46 §:ää?

Laki 30.12.2020/1191: HE 218/2020, SiVM 16/2020, PeVL 41/2020: 20 a § kevät 2021 — Koskeeko 46 §:ää?

Laki 30.12.2020/1216: HE 173/2020, SiVM 15/2020, PeVL 43/2020: Lisätty 42 §:n 7 kohta — Vaatisi 46 §:n päivittämisen.

Nämä lausunnot mainitsin asiantuntijoille ja huomautin, että nyt on ensimmäinen kerta sitten 7.4.2017, jolloin 46 §:n luettelon päivittämättömyys voidaan konkreettisesti nostaa esiin (tarkoitan nyt uutta 3 a §:ää).

Valiokunnan saamat lausunnot luettuani:

Havaitsin, että asiantuntijat olivat lausuneet kukin omista lähtökohdistaan, jotka myös oli saattanut valiokunta asettaa lausuntopyynnössään. Viestejäni he tuskin olivat lukeneet, enkä sellaista todellakaan olisi voinut vaatia. Joka tapauksessa Pauli Rautiaisen huomautus oppivelvollisuuslaista aikuisten perusopetuksen yhteydessä oli samalla kannaltamme hieno oivallus, kuinka 46 §:n luettelon päivittämättömyys olisi voitu kiertää lapsen edun ensisijaisuutta koskevan säännöksen osalta.

Anna-Stiina Tarkka ei esittänyt, että 46 §:n luettelon päivittämättömyys (mutta huomasiko hän ongelman laajuuden?) olisi vastoin perustuslain oikeusvaltioperiaatetta eli 2 §:n 3 momenttia: Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Kuitenkaan aikuisten perusopetuksen järjestämisessä ei aina ole selvää, mihin lakiin ja mitä lakia. Voidaanko esimerkiksi 36 §:n 3 momentin ehdotetun muodon mukaisesti opiskelijan osallistuminen opetukseen evätä enintään jäljellä olevan ja sitä seuraavan työpäivän ajaksi momentissa kerrotuista syistä, vai voisiko epääminen tapahtua enintään kolmen työpäivän ajaksi, kuten lukiolain mukaan? Lukiolaki tulee vertailtavaksi, koska opiskelijan määräaikaista erottamista koskeva enimmäisaika on joka tapauksessa aikuisten perusopetuksessa sama kuin lukiokoulutuksessa ja siis pidempi kuin muussa perusopetuksessa. Vai eikö opiskelijan osallistumista opetukseen voida lainkaan evätä, vaikka ilman sitä toisen opiskelijan turvallisuus olisi vaarassa? Voisi ajatella, että oikeusvaltioperiaatteeseen sisältyisi velvoite lainsäädännön ajan tasalla pitämisestä. Sellaista velvoitetta ei kuitenkaan perustuslaista eikä sen esitöistä löytynyt. Toki tuollaisen velvoitteen laiminlyövä ministeri voisi sitten menettää eduskunnan luottamuksen. Joka tapauksessa velvoitetta voivat valiokunnat ylläpitää kannanotoissaan hallituksen esityksistä.

Puheenjohtaja Jouni Luukkainen