Pystyn nyt vihdoinkin jatkamaan uutistani Hallituksen esitys ministerin valaksi onneksi raukeaa (13.3.2019) [HTML] asiantuntijalausuntojen tarkastelulla. 

Eduskunnan puolesta puhemies ja pääsihteeri antoivat ti 16.4.2019 eduskunnan kirjelmän (EK 56/2018 vp) eduskunnan työn lopettamisesta, rauenneista asioista ja eduskunnan kokoontumisesta. Olin toivonut, että kirjelmä olisi annettu, kuten se olisi voitu, heti 19.3.2019 eduskunnan viimeisen täysistunnon jälkeen. 

Rauenneissa asioissa oli hallituksen esitys eduskunnalle laiksi valtioneuvostosta annetun lain muuttamisesta (HE 84/2018 vp). Esityksessä ehdotettiin valtioneuvostolakiin lisättäväksi pykälät ministerin juhlallisesta valasta ja vakuutuksesta sekä ministerin juhlallisen valan ja vakuutuksen kaavoista. Mutta perustuslakivaliokunta ei saanut aikaan mietintöä. Valiokunnan saamat kirjalliset asiantuntijalausunnot tulivat julkisiksi vasta nyt eduskunnan kirjelmän myötä. 

Näihin perustuslakivaliokunnan saamiin asiantuntijalausuntoihin on syytä perehtyä, jotta voisi arvioida, oliko hallituksen esitys valiokunnalle hankala käsitellä juuri yhdistyksemme vastustaman ministerille ehdotetun uuden uskollisen valan tähden ja saako uusi hallitus asiasta riittävän opin olla ehdottamatta uudelleen ministerille uskonnollista valaa. 

Valiokunta kuuli 13.9.2018 asiantuntijoina valtiosihteeri Paula Lehtomäkeä valtioneuvoston kansliasta ja lainsäädäntöneuvos Sanna Helopuroa samoin valtioneuvoston kansliasta, valtioneuvoston oikeuskansleri Tuomas Pöystiä oikeuskanslerinvirastosta, professori Juha Lavapuroa ja professori Veli-Pekka Viljasta. Valiokunta kuuli 27.9.2018 (lisä)asiantuntijoina lainsäädäntöneuvos Johannes Heikkosta oikeusministeriöstä, professori Mikael Hidéniä ja professori Tuomas Ojasta. 

Valiokunta lopetti asiantuntijakuulemisen ja aloitti 27.9.2018 valmistavan keskustelun, joka kuitenkin jäi kesken valiokunnan olematta enää päätösvaltainen. Valiokunta ei enää palannut asiaan syynä sote-kiireet, mutta kaiketi myös asian hankaluus eli hallituksen esityksen kehnous. 

Kuullut neljä professoria ovat valtiosääntöoppineita. Niin he kuin oikeuskansleri ja oikeusministeriön edustaja arvioivat hallituksen esitystä etupäässä perustuslain kannalta, sillä perustuslakivaliokunnan tuli päättää siitä, voiko esityksen käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, mutta myös esityksen sisällön asianmukaisuuden osalta, sillä tässä asiassa perustuslakivaliokunta on mietintövaliokunta, jolla on lainsäätäjän harkintavalta ratkaisun valmistelussaan. 

Kaikki nämä kuusi asiantuntijaa pitivät esitystä perustuslain mukaisena ainakin varauksin, joihin palataan alla. Hidéniä lukuunottamatta he myös asettivat etusijalle yksinomaisen vakuutuksen. 

Alla kursivoinnit ovat lisäämiäni.

Valtiosihteeri Paula Lehtomäki ja lainsäädäntöneuvos Sanna Helopuro valtioneuvoston kansliasta (hallituksen esityksen valmistellut ministeriö) antoivat yhteisen kirjallisen lausunnon. Seuraava on lausunnossa uutta hallituksen esitykseen verrattuna: ”Juhlallinen tilaisuus ei ole aiemmin ollut eikä siitä ole tarkoitus tehdä jatkossakaan uskonnollista tilaisuutta.” Mutta toisaalta valaehdotusta perustellaan perustuslain 11 §:n takaamalla vapaudella oman uskonnon harjoittamiseen mm. rukouksin ja rituaalein. Lausuntokin lainaa perustuslakivaliokunnan mietintöä (PeVM 2/2014 vp), jossa valiokunta koulun perinteisiä juhlia tarkoittaen pitää tärkeänä, että uskonnollista ainesta sisältävissä tilaisuuksissa henkilölle jää todellinen ja aito vapaus valita, osallistuuko hän tilaisuuksiin. [Mietinnössä kaiketi todellakin tarkoitetaan myös koulun perinteisiä juhlia. Joka tapauksessa Opetushallituksen ohjeissa kehotetaan niidenkin tai niiden osien suhteen sopimaan oppilaan huoltajan tai opiskelijan itsensä kanssa - Suvivirttä ei ole pakko jäädä kuuntelemaan.] Lausunto kertaa hallituksen esityksestä sen varsin ällistyttävän, äskeiseen liittyvän myönnytyksen nykyajalle, että valtioneuvoston yleisistunnon käytännön järjestelyillä voidaan myös toteuttaa todellinen ja aito valinnan vapaus sen suhteen, osallistuuko ministeri ja mihin kohtaan juhlallista seremoniaa. Tämän lisäyksen, joka olisi juhlallisuutta vastaan, voidaan nähdä tehdyn hallituksen esitykseen reaktiona yhdistyksemme lausuntoon 4.4.2018 hallituksen esityksen luonnoksesta [tosin äskeisessä ”ministeri” tarkoittaa uutta ministeriä, mutta saman täytyy koskea vanhojakin ministereitä lausuntomme tapaan]. Toisaalta tarve tuollaiseen myönnytykseen osoittaa, kuinka outo ja tähän aikaan kuulumaton koko ministerinvalaehdotus on. 

Professori Mikael Hidén sanoo, että hänen on helppo yhtyä esityksen perusteluissa katsottuun, että ehdotus on sopusoinnussa perustuslain kanssa. 

Hallituksen esityksessä valan vannominen on hyvin selvästi käsitetty ja esitetty uskonnon harjoittamiseksi, mitä se minunkin mielestäni on. Hidénin mielestä taas julkiseen tehtävään tulemisen yhteydessä (vaihtoehtona) edellytetty valan vannominen ei ole uskonnon harjoittamista perustuslain 11 §:n mielessä, vaikka valan kaavaan sisältyykin uskonnollisia elementtejä. Hänen mielestään olisi paikallaan, että mietinnöstä ilmenee valiokunnan kanta asiassa. No, yllä kursivoimani teksti ei tähän kaatuisi. Perusoikeusnormin merkitys tässä yhteydessä on hänen mukaansa lähinnä siinä, että ketään ei voida velvoittaa tuomaan esiin mahdollista uskonnollista vakaumustaan eikä liioin esiintymään tavalla, joka osoittaisi tietynlaista uskonnollista vakaumusta. Tukisiko tämä toisaalta kursivoimaani tekstiä: ministerin tulisi saada ohittaa koko vala- ja vakuutustilaisuus myös päästäksensä vakaumuksensa arvuutteluista? 

Hidén katsoo, että valtiosäännön kannalta olisi selvästi ja perustellusti ollut käytettävissä myös sellainen järjestelyvaihtoehto, jossa kaikki ministerin tehtävään tulevat antavat esityksessä tarkoitetun vakuutuksen. Hänen mielestään tällainen vaihtoehto korostaisi ajatusta julkisen vallan ja julkisten toimintojen neutraalisuudesta suhteessa erilaisiin uskontoon liittyviin vakaumuksiin, kun taas esityksessä valitun vaihtoehdon voidaan katsoa korostavan yksilön uskonnonvapauteen kuuluvia oikeuksia, mahdollisuutta uskonnollista vakaumusta osoittavan ja vakaumuksen myös osoittaman menettelytavan valitsemiseen periaatteellisesti merkittäväksi katsotussa asiassa. Esityksessä valitun vaihtoehdon voidaan myös nähdä antavan painoarvoa asiaan liittyvälle perinteelle. Hän sanoo, että hänen on vaikea nähdä, että jompikumpi vaihtoehto olisi valtiosäännön kannalta selvästi suotavampi. 

Hidén ei halua arvioida valan tai vakuutuksen kaavaa, mutta hän esittää kysymyksen: Kuinka pitkälle on syytä ajatella monisanaisuuden lisäävän menettelyn vakuuttavuutta ja juhlavuutta? 

Odotetusti Hidén oli asiantuntijoista valalle myönteisin. 

Huomautan, että oikeuskansleri Tuomas Pöysti lausui jo hallituksen esityksen luonnoksesta. Nyt Pöysti toteaa tarkastelevansa asiaa ensinnäkin perustuslain sekä perus- ja ihmisoikeusvelvoitteiden näkökulmasta. Toiseksi hän tarkastelee valaa ja vakuutusta oikeusjärjestyksen johdonmukaisuuden ja valtioneuvoston perustuslaissa tarkoitettuun asemaan valtioelimenä liittyvien, tavallisen lain tasoisten säännösten ajantasaisuutta koskevana kysymyksenä. 

Valtioneuvoston yleisistunnossa tai ministeriöissä ei nykyisin käsitellä lainkäyttöasioita, minkä vuoksi Pöystistä on perusteltua, että ehdotuksen mukaan ministerit eivät enää antaisi tuomarinvakuutusta. 

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on korostanut, että omantunnon ja uskonnon vapauteen liittyvää sääntelyä on arvioitava yhteiskunnan kehityksen ja nykyhetken tarpeiden sekä demokraattisessa yhteiskunnassa yleisesti tälla hetkellä hyväksyttyjen periaatteiden valossa.

Valtioneuvoston hallitusvalta on maallista hallitusvaltaa. Valtioneuvoston jäseninä myös ministerit edustavat maallista hallitusvaltaa ja heidän virkatehtävänsä ovat maallisia tehtäviä. 

Perustuslain 6 §:ssä säädetään yhdenvertaisuudesta ja syrjinnän kiellosta. Hallitusvallan käytön uskottavuus yhdenvertaisuuden periaatteen turvaamisessa ja edistämisessä edellyttää, että hallitusvaltaa käyttävät ministerit eivät uskonnonvapaudesta huolimatta korostetusti esiinny jonkin uskonnon tai vakaumuksen edustajina. 

Pöystin mukaan perustuslaki, hänen lausunnossaan aiemmin selostettu muu lainsäädäntö ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö eivät aseta suoranaista estettä sille, että ministereille säädettäisiin mahdollisuus halutessaan vannoa uskonnollinen ministerin vala. 

Pöystin mukaan perustuslaista, uskonnonvapauslaista ja tuomioistuinlaista ilmenevien periaatteiden ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen korostaman valtion neutraalisuuden ja puolueettomuuden periaatteiden valossa nykyisessä yhteiskunnassa oikeudellisesti paremmin perusteltu vaihtoehto olisi kuitenkin se, että ministerin ainoa juhlallisen velvoittautumisen muoto olisi ministerin vakuutus. Tämä vaihtoehto olisi myös yhdenmukainen tasavallan presidenttiä koskevan sääntelyn kanssa. 

Pöysti toteaa, että valtioneuvosto ja tasavallan presidentti käyttävät molemmat ylintä hallitusvaltaa, joten niitä koskevien juhlallisen velvoittautumisen muotojen olisi perusteltua olla samojen periaatteiden mukaisia. Pöysti myös muistuttaa eduskunnan puhemiehen ja varapuhemiesten juhlallisesta vakuutuksesta. Pöysti päättää esityksen sisältöä koskevat huomautuksensa seuraavaan: Valtioneuvostolla ja sitä ennen Suomen Senaatilla on ollut aikaisemmin selvemmin yhteys lainkäyttöön. Perustuslain parlamentaaristen piirteiden vahvistamisen myötä valtioneuvostosta on tullut selkeästi yleistoimivaltainen ylintä hallitusvaltaa käyttävä valtioelin. Juhlamuotoisen velvoittavuuden muodoissakin tämä voisi näkyä ylimpien valtioelinten käyttämien vakuutusten kaavojen johdonmukaisuutena. 

Professori Juha Lavapuro näkee, että esityksen valtiosääntöoikeudellinen merkitys liittyy perustuslain 11 §:ssä säädettyyn uskonnonvapauteen, 6 §:ssä säädettyyn yhdenvertaisuusperiaatteeseen ja siihen liittyvään syrjinnän kieltoon sekä 2 §:ssä tarkoitettuun oikeusvaltioperiaatteeseen eli siihen, että julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. 

Keskeinen kysymyksenasettelu koskee sitä, millaisia rajoituksia perustuslaki asettaa lainsäätäjälle säädettäessä merkittävää julkista valtaa käyttävien valtioneuvoston jäsenten tehtävään ryhtymiseen liittyvästä juhlallisesta vakuutuksesta ja valasta. Siltä osin kuin uskonnollisia elementtejä sisältävää juhlallista valaa voidaan edelleen pitää perustuslain kannalta perusteltuna, on vielä erikseen arvioitava, rajoittaako perustuslaki mitenkään tällaisen valan kaavaa. 

Hallituksen esityksessä on esitetty, että valtioneuvoston jäsenen valan vannominen toteuttaisi positiivista uskonnonvapautta eli oikeutta ilmaista vakaumus tai olla sitä ilmaisematta. Lavapuro näkee kannan virheelliseksi. Valtioneuvoston jäseneksi nimittäminen ei luo henkilölle positiivista oikeutta tunnustaa uskontoaan valan muodossa eikä kyseinen henkilö käytä positiivista uskonnonvapauttaan vannoessaan valaa säädetyn kaavan mukaisesti. Kysymys on valtioneuvoston jäsenyyteen kytkeytyvästä lakisääteisestä velvoitteesta, ei uskonnonvapauden käyttämisestä. Tällä asialla on merkitystä senkin vuoksi, ettei perustuslain selvästikään voi katsoa edellyttävän sekä juhlallisesta vakuutuksesta että valasta säätämistä. 

Perustuslakivaliokunta kiinnitti vuonna 2003 antamassaan uskonnonvapauslakia koskevassa mietinnössään huomiota siihen, että julkisen vallan suhtautumisen valaan ja juhlalliseen vakuutukseen liittyvään juhlamuotoiseen lupautumisen muotoon tulisi olla uskonnollisesti neutraalia. Tätä neutraliteetin periaatetta valiokunta tulkitsi siten, ettei uskonnollisiin yhdyskuntiin kuulumattomia voida rajata valan ulkopuolelle, jos mahdollisuus valaan annetaan kuitenkin uskontokuntiin kuuluville [tässä valiokunta muutti hallituksen esitystä; jo aiemmin oli uskonnollisiin yhdyskuntiin kuuluville annettu oikeus valita vakuutus valan sijasta]. 

Perustuslain ei kuitenkaan voi katsoa edellyttävän, että julkiseen vallankäyttöön liittyvän juhlamuotoisen lupautumisen pitäisi aina saada antaa myös uskonnollisen valan muodossa. Hiljattaisia esimerkkejä ovat perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella toteutetut tuomarin ja todistajan valoista luopumiset. 

Uskonnollisen neutraliteetin vaatimus voidaan juhlallista vakuutusta ja valaa koskevissa tilanteissa toteuttaa käytännössä kahdella tavalla. Joko mahdollisuus uskonnolliseen valaan annetaan kaikille uskontokuntaan katsomatta tai tällainen juhlamuotoinen lupautuminen julkista valtaa sisältävään tehtävään sidotaan yksinomaan juhlalliseen vakuutukseen. Lavapuro jatkaa: Nähdäkseni näistä kahdesta vaihtoehdosta uskonnonvapautta toteuttaisi paremmin vaihtoehto, jossa maallista tehtävää koskevaan juhlalliseen lupautumiseen ei sisällytettäisi minkäänlaisia uskonnollisia tunnusmerkkejä.

Perustuslain 2 §:n 3 momentin oikeusvaltioperiaatteen mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Tämän kanssa ei Lavapuron mukaan sovi yhteen ajatus siitä, että ministerintoimeen ryhtymisen edellytyksenä olevassa kaavassa ministerin toiminta sidottaisiin lupaukseen toimimisesta ”Jumalan lain” mukaisesti. Hänen käsityksensä mukaan viittaus jumalan lakiin tulee poistaa kaavasta, jossa siis luki: ”toimin Jumalan ja Suomen valtakunnan lain ja laillisten sääntöjen mukaan”. 

Professori Veli-Pekka Viljasen mukaan asiassa on varsinaisen perustuslakiarvion lisäksi syytä ottaa esille myös muita näkökohtia, erityisesti koskien sääntelyn sopivuutta oikeusjärjestyksen yleiseen kehitykseen ja sääntelytapaa.

Sääntely kyllä merkitsisi sitä, että ministerien virkavelvollisuuksiin kuuluisi valan tai vakuutuksen antaminen. [Mutta hallituksen esityksen mukaan ministerillä on vapaus sen suhteen, osallistuuko hän ja mihin kohtaan juhlallista seremoniaa - kyse olisi kaiketi siis lievästä virkavelvollisuuden rikkomisesta, josta ei sanktioita voisi langettaa.] Viljanen toteaa, että kyse olisi lähinnä symbolisesta ja juhlamuotoisesta toimituksesta, jolla on pitkät historialliset perinteet. [Uskonnonvapaus ja estetiikka astuvat näiden edelle.] 

Viljasen mukaan ehdotetun (valan ja vakuutuksen kaavoista säätävän) 4 b §:n ehdotettu muotoilu ei kovin hyvin sovi valtioneuvostolain kirjoittamistapaan. 

Ehdotettua sääntelyä on Viljasen mukaan perustuslain kannalta arvioitava erityisesti uskonnon ja omantunnon vapauden näkökulmasta. Hän katsoo, että ehdotettu sääntely on sinänsä toteutettavissa tavallisella lailla perustuslain 11 §:n estämättä. 

Hän viittaa tasavallan presidentin ja eduskunnan puhemiehen ja varapuhemiesten juhlallisiin vakuutuksiin, joiden kaavat eivät sisällä uskonnollisia aineksia. Ratkaisu, jossa ministeri antaisi uskonnollisen valan, on siten poikkeuksellinen ylimpien valtioelinten osalta. 

Valan ja vakuutuksen rinnakkaismalli on myös selvässä ristiriidassa uudemman lainsäädäntökehityksen kanssa, jota ilmentää esimerkiksi uusi tuomioistuinlaki, jossa siirtyminen uskonnollisia elementtejä sisältämättömään tuomarinvakuutukseen perusteltiin sillä, että tuomarin tehtävä on maallinen tehtävä. 

Vastaavasti valtioneuvoston jäsenen tehtävä on maallinen tehtävä. Viljanen toteaa viitaten julkiseen valtaan kohdistuvaan velvoitteeseen kohdella tasapuolisesti kaikkia uskonnollisia yhdyskuntia tai maailmankatsomuksellisia suuntauksia, että perustuslakivaliokunta ei esimerkiksi pitänyt (PeVM 6/2003 vp) perustuslain 11 §:ssä turvatun uskonnon ja omantunnon vapauden näkökulmasta onnistuneena, että presidentti antaisi päätöksellään uskonnollisperäisen rukouspäiväjulistuksen. Tästä näkökulmasta ehdotettua perustellumpi ratkaisu olisi, että kaikki ministerit antaisivat juhlallisen vakuutuksen.

Hallituksen esityksen perusteluissa valan säilyttämistä vakuutuksen vaihtoehtona perustellaan useissa kohdin positiivisella uskonnonvapaudella eli sillä, että valittu sääntely toteuttaisi perustuslain takaamaa oikeutta tunnustaa ja harjoittaa uskontoa. Viljasen mielestä positiivisella uskonnonvapaudella ei kuitenkaan voida perustella julkiseen ei-uskonnolliseen tehtävään liittyvää uskonnollista valainstituutiota. Vaikka jokaisella ministerillä on vapaus ilmaista uskonnollinen tai muu vakaumuksensa, ei tästä voida johtaa mitenkään vaatimusta, että ministereille tulisi säätää oikeus valita, antaako hän valtioneuvoston tai ministerin nimittämiseen liittyvässä juhlamuotoisessa seremoniassa lupauksensa tehtävien asianmukaisesta hoitamisesta juuri uskonnollisen valan muodossa. 

Edellä mainituin perustein Viljanen katsoo, että asianmukaisempaa olisi luopua kaksijakoisesta vala/vakuutus -järjestelmästä ja omaksua malli, jossa kaikki ministerit antaisivat juhlallisen vakuutuksen, joka ei sisältäisi uskonnollisia elementtejä. Tämä olisi linjassa ylimpien valtioelinten osalta (tasavallan presidentti, eduskunnan puhemies) omaksutun mallin kanssa ja viimeaikaisen lainsäädäntökehityksen (esim. tuomioistuinlaki) kanssa sekä vastaisi paremmin uskonnon ja omantunnon vapaudesta johdettavaa vaatimusta valtion neutraalista suhtautumisesta eri uskontoihin ja maailmankatsomuksiin. 

Viljanen oli myös perehtynyt ehdotettuihin valan ja vakuutuksen kaavoihin. Hän kiinnitti huomiota siihen, että kaavat poikkeavat kirjoitustavaltaan tyystin kaikista vastaavista voimassa olevista valan tai vakuutuksen kaavoista. Hänestä vaikuttaa hyvin erikoiselta, että vuonna 2018 valtioneuvostolakiin ehdotetaan lisättäväksi valan ja vakuutuksen kaavan muotoiluja, jotka tosin ovat juhlavia, mutta eivät ole kasuistisuudessaan [yksittäistapauksen luonteisuudessaan] ja arkaistisuudessaan mitenkään linjassa nykyaikaisen lainkirjoittamistavan kanssa. 

Hän esittää vertailun vuoksi voimassa olevia vakuutusten ja valojen kaavoja. Hänen nähdäkseen ministerin juhlallinen vala tai vakuutus tulisi muotoilla vastaavalla tavalla ehdotettua olennaisesti tiiviimmällä ja nykyaikaisemmalla tavalla. Jos mahdollisuus valan antamiseen säilytetään, ei valan sisältö voi hänen mielestään myöskään poiketa vastaavan juhlallisen vakuutuksen sisällöstä. Hän kiinnittää kriittisessä mielessä huomiota siihen, että ehdotetun valan kaavan mukaan ministeri lupaa toimia ”Jumalan ja Suomen valtakunnan lain ja laillisten sääntöjen mukaan”; vakuutuksen antava ministeri sen sijaan lupaa toimia vain ”Suomen valtakunnan lain ja laillisten sääntöjen mukaan”. Lupauksen sisällön pitäisi olla kuitenkin kummassakin tapauksessa sama. 

Viljanen ehdottaa esittämillään perusteilla, että ministerin juhlallista vakuutusta koskeva pykälä muotoiltaisiin seuraavasti: 

4 a §. Ministerin juhlallinen vakuutus

Valtioneuvoston jäsenen on ryhtyessään hoitamaan tehtäväänsä annettava valtioneuvoston yleisistunnossa seuraava ministerin juhlallinen vakuutus: 

”Minä N.N. lupaan ja vakuutan kunniani ja omantuntoni kautta, että minä ministerin tehtävässä noudatan perustuslakeja ja muita lakeja sekä toimin oikeudenmukaisesti ja puolueettomasti kansalaisten ja yhteiskunnan parhaaksi.”

Viljasen mukaan, jos perustuslakivaliokunta päätyisi kuitenkin ratkaisuun, jossa säilytettäisiin myös ministerin juhlallisen valan mahdollisuus, tulisi valan kaavaa kuitenkin nykyaikaistaa ja muotoilla se sisällöllisesti samalla tavoin kuin juhlallinen vakuutus. 

[Vakuutuksen kaava on saatu virkavakuutuksen kaavasta korvaamalla sana ”virassani” tekstillä ”ministerin tehtävässä”. Mutta tästä saataisiin parempi kaava tiivistämällä sitä yhdistyksemme perustuslakivaliokunnalle 6.9.2018 antamassa kansalaiskirjeeksi jääneessä lausunnossa esitetyin perustein seuraavasti: 

4 a §. Ministerin juhlallinen vakuutus

Ryhtyessään tehtäväänsä valtioneuvoston jäsen antaa valtioneuvoston yleisistunnossa seuraavan juhlallisen vakuutuksen: 

”Minä N.N. vakuutan, että minä ministerinä noudatan perustuslakia ja muita lakeja sekä toimin oikeudenmukaisesti kansalaisten ja yhteiskunnan parhaaksi.”] 

Lainsäädäntöneuvos Johannes Heikkonen oikeusministeriön lainvalmisteluosastosta toteaa aluksi, että oikeusministeriö ei ole lausunut asiasta aiemmassa valmisteluvaiheessa. 

Hänen mukaansa materiaalisesti esityksessä on kyse ennen kaikkea siitä, johtuuko perustuslaista joitain vaatimuksia suhteessa ministerin antamaan valaan tai vakuutukseen. Asian arvioimisessa olennaisina voidaan pitää toisaalta esityksessäkin olennaisena pidettyä uskonnon ja omantunnon vapautta, mutta myös perustuslain 6 §:ssä turvattua yhdenvertaisuutta. 

Heikkonen toteaa, että ehdotetussa valaa koskevassa sääntelyssä voidaan sinänsä tunnistaa esityksessä korostetut liittymäkohdat positiiviseen uskonnonvapauteen, mutta tätä ulottuvuutta tarkasteltaessa on kiinnitettävä huomiota myös tämän mahdollisuuden yhdenvertaisuuteen erityisesti niiden osalta, jotka haluaisivat ilmaista uskontoaan valalla mutta joille esitykseen sisältyvä kaava ei tätä sen sisällön vuoksi mahdollista. Esitykseen ei sisälly arvioita siltä osin, kuinka laajasti soveltuvana valaa voitaisiin pitää. Yleisellä tasolla voitaneen olettaa, että esitetty kaava soveltunee ainakin evankelis-luterilaisen uskon omaaville, eikä sinänsä liene poissuljettua, että se saattaisi soveltua myös ainakin muille monoteistisen uskon omaaville. [Mutta kyllä vain ilmaisu ”Jumalan ja hänen pyhän evankeliuminsa kautta” rajaa valan kristinuskoisille. Tästä näkyy, että oikeusministeriö ei valitettavasti lausunut hallituksen esityksen luonnoksesta, jossa oli laveammin soveltuva kaava.] Samalla voitaneen perustellusti olettaa, ettei ehdotettu yhteen varsinaisesti uskonnolliseen kaavaan pitäytyvä sääntelymuoto muodostu olemassa olevaa suomalaista uskonnollista kenttää kokonaisuudessaan kattavaksi. [Tässä Heikkonen on oikeassa.] Tätä on pidettävä merkityksellisenä arvioitaessa ehdotuksen suhdetta perustuslain 6 §:stä johtuviin yhdenvertaisuusvaatimuksiin. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että julkisen vallan käyttöön kohdistuu velvoite kohdella tasapuolisesti kaikkia uskonnollisia yhdyskuntia tai maailmankatsomuksellisia suuntauksia. [Heikkosen näkökohta, jos perustuslakivaliokunta ottaisi sen varteen, on ratkaiseva; ehdotettu vain suppeasti soveltuva valan kaava ei käy.] 

Heikkosella on myös toinen näkökohta valaa vastaan: Toisin kuin esityksessä on tuotu esiin, ei ehdotettu sääntely mahdollista oikeutta olla ilmaisematta uskontoaan tämä oikeuden vakiintuneessa mielessä, jolla viitataan mahdollisuuteen olla edes epäsuorasti ilmaisematta vakaumustaan. Julkisesti ilmenevän valinnan valan ja vakuutuksen välillä voidaan katsoa muodostuvan jonkinasteiseksi ilmaukseksi henkilön vakaumuksesta. Pelkästään sillä, ettei henkilön edellytetä perustelevan valintaansa valan ja vakuutuksen välillä, ei siis voida katsoa merkitsevän sitä, etteikö valinta itsessään puutu oikeuteen olla ilmaisematta vakaumustaan. [Miten oikeassa Heikkonen onkaan; tätä ilmiselvää ja oikeasti vakavaa asiaa ei vain ollut siihen mennessä tuotu näin painokkaasti esiin.] Hän myöntää, että oikeus olla ilmaisematta vakaumustaan ei ole ehdoton mutta että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tätä oikeutta varsin laajasti suojaavaa ratkaisukäytäntöä ei ole perusteltua pitää merkityksettömänä. 

Esityksessä on käsitelty myös vakuutuksen ja valan oikeudellista merkitystä ministerin asemalle ja korostettu tilanteen ensisijaisesti seremoniallista asemaa. Heikkosen mukaan tämän näkökohdan voidaan katsoa jossain määrin tukevan ajatusta tilanteen sellaisesta luonteesta, jossa voitaisiin perustellusti katsoa korostuvan ministerin mahdollisuus ilmaista vakaumustaan positiivisen uskonnonvapauden merkityksessä. Koska valan tai vakuutuksen antaminen liittyy kuitenkin keskeisesti ministerin virkaan, on tarkasteltaessa ministerin uskonnonvapautta merkityksellisenä pidettävä niitä rajoja, joita hänen virkatehtäviensä hoito tälle vapaudelle asettaa. Näiden rajojen tarkastelun osalta olennaisena on pidettävä edellä mainittua kysymystä siitä, minkälainen velvollisuus pyrkiä tiettyyn neutraliteettiin suhteessa erilaisiin vakaumuksiin julkiselle vallalle asettuu. Perustuslakivaliokunta on eräässä varsin tuoreessa kouluasiassa ilmaissut kantansa, että evankelis-luterilaisen kirkon ja ortodoksisen kirkon oikeudellisesti ja yhteiskunnallisesti erityinen asema Suomessa ei sinänsä olisi perustuslain 6 §:n 2 momentin edellyttämä hyväksyttävä syy kohdella näihin uskontokuntiin kuuluvia eri tavoin kuin muita. [Hallituksen esitys ei vedonnut ev.-lut. kirkon valtionkirkkoasemaan, mutta se silti toteutti valan tämän kirkon mukaisena valtakirkkoa tukemaan.] 

Neutraalisuutta arvioitaessa eräänä olennaisena tekijänä voidaan pitää kysymystä siitä, voidaanko ministerin katsoa esiintyvän tilanteessa ensisijaisesti seremoniaan osallistuvana yksityishenkilönä vai julkisen vallan edustajana. Näin siksi, että puolueettomuusvaatimuksen voidaan katsoa koskevan ennen kaikkea viranomaista eikä sinänsä yksityishenkilönä esimerkiksi ministeriä. Tämän rajanvedon osalta perustuslaista ei voida katsoa johtuvan lainsäätäjälle ehdottomia vaatimuksia. Kuitenkin myös siinä tilanteessa, että kyseessä katsotaan olevan tilanne, jossa ministeri voi julkisen vallan puolueettomuutta vaarantamatta ilmaista omaa vakaumustaan, on tämän oikeuden toteutumisen kannalta huomioitava kysymys oikeuden yhdenvertaisesta toteutumisesta. 

Heikkosen mukaan uskonnonvapauteen ja yhdenvertaisuuteen kiinnittyvien seikkojen ohella merkityksellisenä asian arvioinnissa voidaan pitää myös sitä, miten oikeusjärjestyksessä laajemmin on lähestytty kysymystä valan ja vakuutuksen suhteesta. Erityisesti siirtymää tuomarinvakuutuksen käyttämiseen ja toisaalta presidentin antamaa vakuutusta voidaan pitää tällaisen arvioinnin kannalta merkityksellisinä. Niiden voidaan lähtökohtaisesti katsoa puoltavan vakuutuksen omaksumista yksinomaiseksi malliksi. 

Heikkonen päättää lausuntonsa seuraavaan yhteenvetoon. Vaikka esityksessä omaksuttua mallia, jossa pyritään toteuttamaan yksilöiden positiivista uskonnonvapautta, voidaan yleisellä tasolla pitää valtiosääntöisesti perusteltuna, muodostuu sen suhde yhdenvertaisuuteen nyt esitetyssä muodossa ongelmalliseksi. Niin tähän kysymykseen liittyvien jännitteiden, kuin tiettyjen muidenkin edellä kuvattujen seikkojen, voidaan katsoa tukevan vakuutuksen omaksumista yksinomaiseksi vaihtoehdoksi. Tältä osin valtiosäännöstä ei voida kuitenkaan katsoa johtuvan ehdottomia vaatimuksia omaksuttavan ratkaisun suhteen. 

Professori Tuomas Ojanen tarttuu samaan ratkaisevaan yhdenvertaisuuden puuttumiseen eri uskonnollisten vakaumusten kohtelun osalta kuin oikeusministeriön edustaja Heikkonen. 

Ojanen ensin esittää valtiosääntöoikeudellisen arvioinnin lähtökohdaksi merkityksellisinä pitämiään seikkoja. Näistä poimin seuraavan: Perustuslain 11 ja 22 §:n [”Julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.”] takia julkisen vallan käytössä on valtiokirkkojärjestelmästä huolimatta velvollisuus taata se, ettei valtiokirkkojen erityisasema heijastu esimerkiksi virallisiin juhlatilaisuuksiin uskonnon ja omantunnon vapautta loukkaavalla tavalla siten, että yksilöllä on velvollisuus tai tosiasiallinen pakko paljastaa, kuuluuko hän luterilaiseen kirkkoon tai johonkin muuhun uskontokuntaan. 

Arvionsa Ojanen aloittaa seuraavasti. Lakiehdotus on ongelmallinen perustuslain 6, 11 ja 22 §:ien normikokonaisuuden näkökulmasta, koska lakiehdotuksen mukainen valan kaava - ks. esim. useassa kohdassa esiintyvä sana ”Jumala” tai ilmaisu ”hänen pyhän evankeliuminsa kautta” - ei ”uskonnollisesti ei-neutraalina” sovellu kaikille uskonnollisille vakaumuksille. Tästä syystä lakiehdotuksen mukainen valintamahdollisuus ei tosiasiassa toteuta uskonnollista neutraliteettia. Tähän liittyen positiivinen uskonnonvapaus, so. ihmisen vapaus oman uskontonsa harjoittamiseen, ei tosiasiassa toteudu yhdenvertaisesti. 

Ojanen jatkaa vakavalla tai oikeasti mahdottomalla vaatimuksella perustuslakivaliokunnalle: Hallituksen esityksessä tulisi näin ollen kyetä esittämään ehdotetusta sääntelystä syntyvälle erottelulle perustuslain 6 ja 11 §:n kannalta hyväksyttävät ja oikeasuhtaiset perusteet. Koska [Vaikka] säätämisjärjestysperusteluissa lähdetään siitä, että lakiehdotus ”ottaa huomioon uskonnollisen neutraliteetin valintamahdollisuudella”, perusteluissa ei kuitenkaan tarkastella mahdollisia hyväksyttäviä perusteita. 

Hän jatkaa, että asiantuntijan tehtävänä ei ole spekuloida mahdollisia hyväksyttäviä perusteita, vaan arvioida hallituksen esityksestä ilmeneviä perusteita, joita säätämisjärjestysperusteluissa ei kuitenkaan kuvata. Hänen mukaansa perustuslakivaliokunta saattaa olla kaiken asiassa saamansa selvityksen perusteella paremmassa tilaisuudessa arvioida, onko ehdotetulle sääntelylle esitettävissä perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttäviä perusteita. [Todellisuudessa valiokunnan saama selvitys ei olisi sitä tässä suhteessa auttanut.] 

Ojanen päättää seuraavasti. Perustuslain 6, 11 ja 22 §:n normikokonaisuuden kannalta ongelmaton ratkaisu olisi kaikille sama, uskonnollisesti neutraali vakuutus, etenkin kun valtioneuvoston jäsenen tehtäväkenttä on ”maallinen”. Jos vala halutaan välttämättä pitää vakuutuksen vaihtoehtona, nyt ehdotettua sääntelyä ongelmattomampi olisi valan kaavan muuttaminen kaikille uskonnollisille vakaumuksille soveltuvaksi.

Pohdiskelua. Perustuslakivaliokunnalta jäi asia kesken jo sote-kiireiden tähden. Mutta selvästikin valiokunnan kuulemien asiantuntijoiden asettuminen ministerin uskonnollista valaa vastaan teki valiokunnalle vaikeaksi puolustaa valaa ja hallituksen esitystä. Tuskinpa valtioneuvoston kanslia olisi voinut myöskään tarjota valiokunnalle yhdenvertaisuuden valtakirkolliselle rikkomiselle vaaditut hyväksyttävät ja oikeasuhtaiset perusteet edes silloin, jos käytettävissä oleva aika olisi sen sallinut. 

Hallituksen esityksen luonnoksessa valan uskonnollinen alkuvirke oli virkavalan alkuvirke ja omituinen uskonnollinen loppuvirke taas tuomarinvalan kaavan loppuvirke muokattuna. Tällöin oli jossain määrin puolustettavissa luonnoksen väite, että esitetty valan kaava soveltuu luonteeltaan käytettäväksi muillekin uskontokunnille kuin kristinuskolle. Luonnoksesta antamamme lausunnon mukaan kaava olisi laajakäyttöisin, jos siinä uskonnollisuus sisältyisi tekstiin ”vannon N.N.:n edessä”, jolloin ”N.N.” tarkoittaisi sitä tai niitä uskonnollisia olioita, joihin vannoja haluaa järjestäytyneessä tai yksityisuskonnossaan vedota. 

Luonnoksesta antamamme lausunto totesi, että lausuttaessa (alkuperäinen) valan kaava yhteen ääneen ei tiedettäisi, mitä kaikkia mahdollisia uskontoja siinä samalla kertaa harjoitettaisiin, mikä voisi olla joillekin omantunnon vastaista. Lausuntomme totesi myös, että ainakaan ilman erityistä uutta lain säännöstä Raamatun käyttö nykyiseen tapaan valaa vannottaessa ei kävisi. 

Nämä arvostelummeko aiheuttivat sen, että hallituksen esitykseen oli syitä selittämättä ja ilman tarvittavia perusteluita valan kaava muutettu lähinnä evankelis-luterilaiseksi? Syy tähän saattaa todellakin olla juuri lausuntomme, mitä hallituksen esityksessä ei sitten kuitenkaan voinut sanoa suoraan. Toisaalta Raamattua ei pöydälle kuitenkaan saataisi vielä pelkällä valan kaavan muutoksella, eikä se tavoite edes olisi riittävä muiden syrjimiselle. 

Muutoksen syy saattoi tietysti myös olla pelkkä halu alkuperäisimmän tradition säilyttämiseen. Tuomarinvalan syntyvuonna 1734 yhteiskunta oli kuitenkin toisenlainen kuin nykyään, joten tradition säilyttäminen ei ole hyväksyttävä peruste valan muita uskonnollisia vakaumuksia syrjivälle luonteelle. Mutta olisiko se todella voinut olla syy yllättävän suurelle valan kaavan muutokselle, joka muutti valan luonteen? Hallituksen esityksessä sanotaan, ikään kuin muutos olisi jäänyt ymmärtämättä (tai ehkä se päinvastoin ymmärrettiin hyvin), seuraavaa: ”Lausuntojen perusteella täydennettiin esityksen perusteluja ja muokattiin valan ja vakuutuksen kaavoja.” Kuitenkaan yksikään luonnoksesta annettu lausunto ei vaatinut valan kaavaa pelkästään evankelis-luterilaiseksi.

Hallitus olisi voinut palauttaa esityksensä luonnoksen kaltaiseksi, jos vain aika olisi riittänyt, mutta nyt sen ei sitä edes tarvinnut yrittää, jos se edes olisi sitä halunnut. 

Asia kuitenkin vaatii jatkoa. Yhtenäinen ministerin juhlallinen vakuutus on tarpeellinen. Nykyinen virkavalan/virkavakuutuksen ja tuomarinvakuutuksen yhdistelmä on epäkelpo. Toivottavasti valtioneuvoston kanslia myöskin ottaa oppia tähänastisesta hankkeestaan ja yllä mainituista asiantuntijalausunnoista eikä enää yritä tarjota uskonnollista ministerin valaa, ei edes aiemman luonnoksensa kaltaista. Se toivottavasti tyytyy siihen, että se on parhain voiminsa yrittänyt saavutusta, joka ei enää ole tätä päivää. 

Totean, että jos uusi hallitus esittää yksinomaista ministerin vakuutuksen mallia, se saattaa olla seurausta lausunnostamme 4.4.2018, jos nimittäin lausuntomme vaikutti nyt nähtyyn hallituksen esitykseen niin, että se jäi ansaitusti raukeamaan.

Jouni Luukkainen